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      最高人民檢察院、自然資源部聯合發布土地執法查處領域行政非訴執行監督典型案例

      來源:自然資源部 日期:2023-03-23 09:54:24
             近日,最高人民檢察院、自然資源部聯合發布土地執法查處領域行政非訴執行監督典型案例。
             此次發布的典型案例共5件,包括河南省某市自然資源和規劃局某區分局申請強制執行某機動車輛檢測公司退還土地、拆除違法建筑物行政非訴執行監督案,山東省某市某區自然資源局申請強制執行某鋼制品有限公司退還土地、沒收違法建筑物行政非訴執行監督案,福建省某縣自然資源局申請強制執行吳某退還土地、拆除違法建筑物、恢復土地原狀行政非訴執行監督案,吉林省某縣自然資源局申請執行強制拆除王某違法占用土地上的建筑物、恢復土地原狀行政處罰決定監督案,四川省某縣自然資源和規劃局申請強制執行劉某退還土地、拆除建筑物、恢復土地原狀及罰款行政非訴執行監督案。
             2021年,最高檢在全國檢察機關部署開展“土地執法查處領域行政非訴執行監督”專項活動,推動破解土地行政處罰決定申請強制執行難題。2022年3月,最高檢會同自然資源部聯合印發《關于建立行政檢察與自然資源行政執法銜接工作機制的意見》,加強行政檢察與土地執法溝通銜接,健全土地執法領域信息共享、案情通報、案件移送機制。2022年起,在全國檢察機關常態化開展土地執法查處領域行政非訴執行監督工作。2021年至2022年全國檢察機關共辦理土地執法查處領域非訴執行監督案件近3萬件,涉及土地面積30余萬畝。
             耕地保護事關國家糧食安全。習近平總書記對耕地保護和糧食安全高度重視。黨的二十大報告要求,“全方位夯實糧食安全根基”“牢牢守住十八億畝耕地紅線”“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。最高檢第七檢察廳負責人表示,檢察機關各級行政檢察部門深入貫徹落實習近平生態文明思想、習近平法治思想,落實好最嚴格耕地保護制度,常態化開展土地執法查處領域行政非訴執行監督。期間,各級檢察機關行政檢察部門上下聯動,與相關單位加強履職互動,辦理了一批質量高、效果好的案件。下一步,檢察機關行政檢察部門將深入學習貫徹黨的二十大精神,將土地執法查處領域行政非訴執行監督置于經濟社會發展大局中謀劃和推進,充分發揮典型案例的示范引領作用,凝聚保護自然資源的行政與檢察合力,牢牢守住十八億畝耕地紅線,為中國式現代化提供更強助力、更優服務。
       
      最高人民檢察院  自然資源部
      關于印發土地執法查處領域五件行政非訴執行監督典型案例的通知
       
      各省、自治區、直轄市人民檢察院、自然資源主管部門,新疆生產建設兵團人民檢察院、自然資源局:
             為深入貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想,認真落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》(中辦發〔2019〕25號),堅決落實最嚴格耕地保護制度,促進自然資源法治建設,2022年3月,最高人民檢察院會同自然資源部聯合印發《關于建立行政檢察與自然資源行政執法銜接工作機制的意見》(高檢發辦字〔2022〕52號),共同加強和推進土地執法查處領域協作配合。
             黨的二十大報告提出,全方位夯實糧食安全根基,牢牢守住十八億畝耕地紅線,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。為深入學習貫徹黨的二十大精神,充分發揮典型案例示范、引領和指導作用,進一步加強土地執法查處領域行政檢察與行政執法銜接工作,強化法律監督和協作配合,提升自然資源保護力度,現將河南省某市自然資源和規劃局某區分局申請強制執行某機動車輛檢測公司退還土地、拆除違法建筑物行政非訴執行監督案等五件典型案例印發你們,供各地人民檢察院、自然資源主管部門參考借鑒。各級人民檢察院和自然資源主管部門要認真組織學習,加強對典型案例的培訓和宣傳,推動行政檢察與自然資源行政執法銜接工作機制落地落實,以實際行動貫徹黨的二十大精神。
                 
      最高人民檢察院  自然資源部
      2023年2月6日
       
      案例一
      河南省某市自然資源和規劃局某區分局申請強制執行某機動車輛檢測公司退還土地、拆除違法建筑物行政非訴執行監督案
             【關鍵詞】
             上下聯動  協作配合  跟進監督  耕地保護
             【基本案情】
             2014年7月起,河南省某市某機動車輛檢測有限公司未經批準,擅自占用某村44.03畝永久基本農田、9.9075畝其他土地修建機動車檢測站。2016年2月,原某市國土資源局某區分局(機構改革后稱某市自然資源和規劃局某區分局,以下簡稱區分局)在日常巡查中發現線索,對該公司下達《責令停止違法行為通知書》和《責令改正違法行為通知書》,并對其違法占用土地行為進行立案調查。同年3月23日,區分局以原某市國土資源局名義(該區當時為非獨立行政區劃,由某市政府代管,市國土資源局委托區分局行使行政執法權)對該公司作出行政處罰決定:1.對違法占用的永久基本農田處以每平方米30元罰款,罰款計880680元;對違法占用的其他土地處以每平方米10元罰款,罰款計66050元。罰款合計:946730元。2.限十五日內拆除在違法占用土地上新建的建筑物、構造物和其他設施。同時,該案涉嫌非法占用農用地罪,區分局申請市耕地破壞鑒定委員會對耕地破壞情況提出鑒定意見后,依法移送司法機關追究刑事責任。2018年8月9日,案涉公司負責人平某被法院判處有期徒刑一年,罰金5萬元。
             該公司在法定期限內既未申請行政復議或提起行政訴訟,也未自覺履行行政處罰決定。2017年1月15日,區分局經催告后,向區法院申請強制執行。區法院認為該行政處罰系以市國土資源局名義作出,不屬于其管轄,以此為由不予受理。
             上述土地違法行為行政處罰決定一直未執行到位,違法建筑物未被拆除,違法狀態持續存在。
             【監督和協作配合情況】
             2021年3月,區檢察院在開展全國檢察機關土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動中發現本案線索,遂依職權啟動監督程序。
             調查核實、合力督辦。該案非法占地面積大、時間跨度長、背景復雜,違法占地持續7年之久。最高檢行政檢察廳將該案作為專項活動掛牌督辦案件,要求省、市、區檢察院行政檢察部門堅持監督與支持并重,與各級自然資源主管部門形成執法司法合力,督促有關單位盡快修復被破壞的耕地。在辦案過程中,省、市、區三級檢察院多次派員到現場調查核實,調閱執法卷宗,與自然資源主管部門多次召開座談會。在深入調查核實的基礎上,檢察機關認為,區分局作出案涉《行政處罰決定書》時不具有行政處罰主體資格,以其上級主管部門名義作出決定,區法院以不屬于其管轄為由不予受理,有該區作為經濟先行區,當時存在管理體制不順暢、法律地位不明確、權力責任不清晰等特殊的歷史背景因素。2021年3月,河南省自然資源廳、河南省高級人民法院、河南省人民檢察院等九單位聯合下發《關于完善自然資源行政執法體制機制、促進執法監管長效常治的實施意見(試行)》,規定:對于因不可抗力或其他歷史原因超出申請強制執行期限的案件,由相關部門采取“一事一議”的方式依法處理。該案行政處罰決定雖系5年前作出,但案涉違法建筑物并未拆除,土地違法狀態一直持續,對此必須予以整改落實。于是,區檢察院分別向區分局和區法院發出檢察建議,督促各司其職,履職盡責。為加快案件辦理進度,2021年6月,最高檢行政檢察廳與自然資源部執法局對本案進行聯合督導。
             跟進監督、延伸成效。最高檢行政檢察廳和省、市兩級檢察院行政檢察部門把盡快拆除違法建筑、恢復永久基本農田作為目標,持續指導支持區檢察院開展監督,主動協調自然資源主管部門、當地政府等有關方面召開座談會,研判、制定解決途徑。針對行政相對人誤認為自己曾因此受過刑事責任追究已承擔了相關責任,于是就不再履行拆除責任的情況,區檢察院、區分局多次向其開展釋法說理,結合同類案件進行警示教育。2021年12月3日,最高檢行政檢察廳和自然資源部執法局赴該市對本案進行再次督導。經過多級地方政府和多部門共同努力,行政相對人認識到了自身違法行為的嚴重性和違法占地的危害性。2021年12月6日,行政相對人開始自行拆除違法占用土地上的建筑物、構造物。目前,該案違法占用土地新建的建筑物和地面硬化已全部拆除到位、復墾到位、恢復耕種。
             【典型意義】
             糧食安全是國家安全的重要基礎,耕地是糧食生產的命根子。保護耕地是“國之大者”,事關國家糧食安全。檢察機關在辦理土地執法查處領域行政非訴執行監督案件時,要認真貫徹習近平總書記關于堅持最嚴格的耕地保護制度、堅決遏制土地違法行為、牢牢守住耕地保護紅線的重要指示精神,加強與自然資源主管部門溝通協調,形成工作合力,充分發揮行政執法和行政檢察銜接機制與案件銜接平臺的作用,鍥而不舍,持續關注,跟進監督,破解違法占用土地拆除復耕難題,助力守牢耕地保護紅線。本案中,檢察機關和自然資源主管部門針對特殊歷史原因形成的土地執法查處領域行政非訴執行案件管轄不明、受理不暢、執行不力等長期存在的問題,基于違法行為持續存在的事實,依照有關規定,促使行政相對人自行拆除違法占地上建設的建筑物,徹底解決了長達7年的違法占用耕地問題,在保障國家糧食安全,維護國家利益和社會公共利益中彰顯了行政檢察擔當。
       
      案例二
      山東省某市某區自然資源局申請強制執行某鋼制品有限公司退還土地、沒收違法建筑物行政非訴執行監督案
             【關鍵詞】
             行政非訴執行監督  違法占用土地  沒收違法建筑物  檢察建議  訴源治理
             【基本案情】
             2009年7月,某鋼制品有限公司未經批準,擅自占用某村集體耕地1.1畝建設廠房,用于生產經營。2018年4月13日,某市原某區國土資源局(機構改革后稱某區自然資源局,下稱區自然資源局)對該公司作出行政處罰決定:1.責令退還違法占用的土地;2.沒收在違法占用土地上新建的建筑物及其他設施;3.按22元/平方米處以罰款計16302元。2018年5月28日,某鋼制品有限公司繳納了罰款16302元,但對行政處罰決定書中的第1、2項處罰內容,既沒有主動履行,又沒有申請行政復議或提起行政訴訟。2018年12月4日,區自然資源局經催告后向區法院申請強制執行。2018年12月6日,區法院作出裁定:1.準予執行行政處罰決定書中的第1、2項處罰;2.被執行人某鋼制品有限公司必須于裁定送達之日起十五日內履行義務;3.本案的執行由某區某街道辦事處組織實施。某街道辦事處收到區法院裁定后,沒有采取實際措施實施執行。
             【監督和協作配合情況】
             2021年3月,在開展全國檢察機關土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動中,區檢察院通過與區自然資源局召開情況通報會發現本案線索,遂依職權啟動監督程序。
             調查核實。區檢察院經向區法院、區自然資源局、某街道辦事處、某鋼制品有限公司等單位進行調查核實,查明:涉案土地系某街道辦事處下轄的某村集體土地,土地性質為一般耕地,符合某區2006—2020年土地利用總體規劃,被執行人某鋼制品有限公司未批先建占地建設廠房用于生產經營,截至區檢察院對本案進行調查時,仍未補辦相關手續。區自然資源局作出的處罰決定、區法院作出的準予強制執行裁定依據充分,程序合法。某街道辦事處收到區法院準予強制執行裁定后,認為法律沒有明確此類案件的沒收程序,因此沒有對違法建筑物及其他設施實施沒收。
             檢察建議。2021年3月19日,區檢察院向某街道辦事處發出檢察建議,建議該單位依法組織實施區法院行政裁定書確定的執行義務。同年4月2日,某街道辦事處回復檢察機關:已于2021年3月29日對該宗違法占地下達《限期退還違法占地通知書》,責令15日內退還違法占用的集體土地;但對第2項沒收地上新建的建筑物及其他設施,目前還沒有具體的沒收辦法,正在積極想辦法進行合法處置。
             協作聯動。區檢察院收到回復后,組織區自然資源局、區司法局、區財政局、某街道辦事處多次召開聯席會議,溝通研判,逐步形成共識。1.某街道辦事處負有法定執行義務!吨腥A人民共和國土地管理法》第七十七條明確規定:“對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀,對符合土地利用總體規劃的,沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,可以并處罰款。”區法院依法作出裁定,符合法律規定!吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規對沒收程序的規定雖然具有概述性,但不能免除某街道辦事處的執行義務。2.上級行政主管部門就沒收執行程序出臺的指導意見具有一定的約束力。2016年11月9日,某市自然資源和規劃局印發《某市行政處罰違法用地上建筑物和其他設施沒收處置指導意見》(以下簡稱《指導意見》),對全市沒收違法建筑物和其他設施的政策依據、實施主體、沒收步驟、處置意見等作了規范指引!吨笇б庖姟繁举|上屬于內部行政規程,具有示范、引導、規范的性質,對下級行政機關具有約束力。3.《指導意見》亦沒有明確各沒收步驟的主管單位,某街道辦事處要履行本案的執行義務,實際執行中需要多部門給予配合。行政沒收涉及土地執法、國有資產管理等多項行政管理職能,《指導意見》雖然對沒收的基本步驟作了規定,但沒有明確各步驟的主管單位,依靠某街道辦事處協調難以推動問題解決。
             訴源治理。區檢察院向區政府主管部門制發檢察建議,建議進一步完善沒收違法占用土地建設地上建筑物和其他設施的程序,明確各執行環節的責任主體。區政府主管部門收到檢察建議后,向區政府進行專題匯報。區政府召開辦公會議專題研究,邀請區檢察院派員列席發表意見,形成了專題會議紀要,對違法建筑物及其他設施的沒收程序進行細化,明確了下達沒收通知、送達被執行人、辦理移交手續、登記造冊、納入國有資產管理等執行步驟和責任單位。某街道辦事處依據該會議紀要,在相關部門配合下,組織人員到某鋼制品有限公司開展執行。執行人員向企業負責人告知了執行依據、執行程序、法律后果,企業負責人表示認可和接受。在勘察丈量違法建筑物后,執行人員對違法建筑物出入口進行封焊,張貼封條,資產登記到某街道辦事處名下,納入國有資產管理范圍。此案辦結后,區檢察院就該案辦理情況進一步向市檢察院匯報,市檢察院與市法院、市司法局、市自然資源和規劃局等部門開展座談調研,推動在全市進一步完善違法用地上建筑物沒收處置工作機制。
             【典型意義】
             違法用地上建筑物及其他設施沒收執行難,是土地執法中長期存在的“老大難”問題!吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》等法律和相關法規均未明確規定具體的沒收執行程序,行政機關擔心執行中出現程序違法,陷入“法定職責必須為”與“法無授權不可為”的兩難境地,影響土地資源保護、開發和利用,損害執法、司法的公信力和權威性。本案中,檢察機關堅持能動履職理念,與法院、相關行政機關加強履職互動,聚焦案件反映出的沒收執行難問題,同向發力,尋求破解難題的途徑,通過制發社會治理檢察建議,推動區政府出臺適用于當地的違法用地上建筑物沒收處置程序,為轄區內同類案件的依法執行提供有力保障。
       
      案例三
      福建省某縣自然資源局申請強制執行吳某退還土地、拆除違法建筑物、恢復土地原狀行政非訴執行監督案
             【關鍵詞】
             行政非訴執行監督  違法占用土地  主動履行
             【基本案情】
             2018年7月,福建省某縣某鎮某村村民吳某未經批準,擅自占用該村1.36畝(其中耕地0.37畝)土地建設竹制品燃料加工廠,建設了一座一層鋼架鐵皮廠房和硬化水泥坪。
             2018年12月29日,某鎮自然資源所工作人員在巡查中發現吳某違法占地行為后,遂向吳某了解情況,對其宣傳《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規,并依法送達《責令停止土地違法行為通知書》,要求吳某立即停止違法行為、自行拆除違法建筑、恢復土地原貌,吳某未按要求自行拆除違法建筑。某縣自然資源局經立案調查于2019年5月7日依法向吳某送達行政處罰決定,要求其退還違法占用的土地,限期拆除在違法占用土地上的建筑物,恢復土地原貌,處罰款19016.76元。吳某在法定期限內未提出復議、未提起訴訟,也未履行行政處罰決定。10月15日該局依法送達《履行行政決定催告書》。催告后,吳某于11月11日繳納了罰款19016.76元,但未履行“退還違法占用的土地,限期拆除在違法占用土地上的建筑物,恢復土地原貌”的處罰決定。2020年1月3日,某縣自然資源局依法向某縣法院申請強制執行行政處罰決定書中未履行的行政處罰事項。3月4日,某縣法院作出行政裁定,準予強制執行,由不動產所在地某鎮政府組織實施。鎮政府未組織實施。
             【監督和協作配合情況】
             2021年4月,為落實自然資源部辦公廳、最高人民檢察院辦公廳聯合印發《自然資源主管部門與檢察機關在土地執法查處領域加強協作配合的試點方案》的有關精神,福建省檢察院與省自然資源廳建立自然資源行政執法與行政檢察銜接機制,對全省范圍內未執行土地非訴案件進行排查,對其中重大疑難復雜的五個案件開展聯合掛牌督辦。本案系該批督辦案件之一。
             調查核實。檢察機關依托與縣自然資源局、縣法院建立的協作配合機制,充分發揮調查核實在檢察機關法律監督中的作用,調閱行政處罰、非訴執行卷宗,查看現場,詢問本案當事人吳某及某村委會工作人員、部分村民,走訪鎮政府,了解到吳某違法占地建設竹制品加工廠投入較大成本,經濟條件困難,其已經繳納罰款,仍需以該加工廠作為收入來源,法院裁定準予強制執行后,吳某對某鎮政府組織實施拆除加工廠有抗拒心理,導致鎮政府未組織實施。
             監督結果。吳某違法占地建設廠房不符合某縣土地利用總體規劃,其對某縣自然資源局作出的行政處罰并非完全不認可,且已繳清罰款,但因其個人對法律法規認識不到位,抵觸情緒較大。為此,檢察機關在向某鎮政府發出檢察建議督促履職的同時,更加注重化解雙方矛盾,多次派員前往某縣自然資源局、某鎮政府溝通協調,組織縣自然資源局、鎮政府、吳某、村民代表等各方開展座談交流,了解鎮政府在土地執法非訴強制執行過程中存在的困難和問題,同時聽取當事人吳某的訴求、村民代表的意見建議,檢察人員和行政執法人員進行面對面的釋法說理,促使吳某消除抵觸情緒。吳某根據某鎮政府的安排自行拆除了違法占地上的建筑物,鏟除了硬化水泥坪,恢復了土地原狀。
             【典型意義】
             檢察機關辦理行政非訴執行監督案件,經審查認為行政決定案件事實清楚、適用法律正確、具有執行效力的,可以與行政機關立足各自職能做好釋法說理,督促被處罰人自動履行行政決定確定的義務,支持行政機關依法行政。本案中,上級檢察機關與自然資源主管部門針對土地執法非訴執行難案件,依托協作機制,通過聯合掛牌督辦的方式,指導案件辦理;基層檢察院與自然資源主管部門落實協作配合機制,開展座談交流,充分聽取行政相對人訴求,促使吳某自動履行義務,實現了法律效果和社會效果的統一。
       
      案例四
      吉林省某縣自然資源局申請執行強制拆除王某違法占用土地上的建筑物、恢復土地原狀行政處罰決定監督案
             【關鍵詞】
             行政非訴執行監督  黑土地保護  違法占用土地  檢察建議
             【基本案情】
             2017年4月,吉林省某縣某鎮村民王某未經批準,擅自占用一般耕地8.02畝用于建設飯店、洗車場。同月,原某縣國土資源局(機構改革后稱縣自然資源局,以下統稱縣自然資源局)執法人員巡查發現王某違法行為,即口頭予以制止,隨后下達了《責令停止違法行為通知書》?h自然資源局經立案調查,于2017年7月14日作出行政處罰決定:責令退還違法占用土地,限期十五日內拆除在違法占用土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀;處以罰款26748.75元。王某收到處罰決定后,繳納了罰款,但未拆除違法建筑物、恢復土地原狀,亦未在法定期限內申請行政復議或提起行政訴訟?h自然資源局依法催告后,向縣法院申請強制執行,縣法院裁定準予執行,明確由縣政府組織實施退還土地、拆除違法建筑物、恢復土地原狀的處罰決定內容?h政府組織相關部門對某鎮類似違法建筑統一拆除過程中,縣自然資源局協助督促王某自行拆除。2018年,王某自行拆除了違法建筑物,但拆除后建筑垃圾未能及時清理,未恢復成耕地。
             【監督和協作配合情況】
             2020年8月,某縣檢察院在開展保護黑土地專項行動中發現該案線索,遂依職權啟動監督程序。
             調查核實?h檢察院通過對現場實地踏查,發現違法占用土地上的建筑物已拆除,但該土地被砂石和建筑垃圾覆蓋,且停放多臺報廢車輛,未恢復土地原狀,達不到耕種條件。經過調閱縣法院、縣自然資源局執法卷宗、詢問相關人員,了解到類似違法占地執行后達不到復耕條件的案件數量較多,黑土地未得到有效保護。
      監督意見?h檢察院經審查認為,行政處罰及執行的最終目的是為了保護耕地資源,依照《中華人民共和國土地管理法》規定,自然資源主管部門統一負責土地的管理和監督工作,對耕地保護負有法定職責,該案執行后歷經兩年時間仍未恢復耕種條件,問題癥結在于耕地恢復責任沒有落實到位。經與縣政府及自然資源局溝通,為盡快恢復黑土地原狀,達到復耕條件,縣檢察院向縣自然資源局制發檢察建議,建議及時履行土地監督管理職責,推動涉案土地盡快恢復耕種條件。
             監督結果?h自然資源局收到檢察建議后,積極作為,立即聯系王某、當地政府及相關部門,將黑土地恢復原狀,復耕復種。
             延伸調研。針對違法占地執行不到位,未恢復耕種條件問題,縣檢察院聯合縣自然資源局對2017年以來縣自然資源局作出的行政處罰決定160余件進行逐案排查,重點排查是否恢復耕種條件、罰款是否繳納。檢察人員與縣自然資源局執法人員到案發地進行實地踏查、走訪、現場調查,發現有的違法建筑物雖然拆除了,但在原址上又重新建起了簡易房,有的拆除不徹底,沒有恢復黑土地原狀,達不到耕種條件。排查后一致認為違法占地案件拆除建筑物后,存在黑土地復耕“最后一公里”落實不到位問題。
             專項整治。為解決土地復耕“最后一公里”問題,縣檢察院組織召開由縣自然資源局、公安局、林業局、水利局、稅務局、環保局、農業農村局、農村經濟管理總站等8個單位參加的保護黑土地聯席會議,共同簽署《關于建立開展黑土地保護工作協作機制的意見》,圍繞黑土地保護,就各單位分工配合、信息共享、聯動機制和責任落實達成共識,就執行后黑土地復耕問題建立了“自然資源部門牽頭,相關部門協作配合”的工作制度,明確保護責任,形成黑土地保護合力。
             工作協作機制建立以來,縣檢察院相繼制發檢察建議27件,聯合縣自然資源局進行案件回訪,采取實地調查、問卷調查等方式,確保復耕效果,共復耕黑土地20.23畝,督促收繳罰款34814.65元,促使55749.7元罰款進入執行程序,拆除違法建筑物1540平方米。
             【典型意義】
             黑土地是珍貴的土壤資源。習近平總書記在吉林考察時強調,“采取有效措施切實把黑土地這個‘耕地中的大熊貓’保護好、利用好,使之永遠造福人民。”近年來,違法占用黑土地進行非農建設等各類違法行為多發。行政處罰作為懲戒違法、保護耕地的法定手段,在被處罰人不主動履行義務的情況下需要借助強制執行來實現。法院根據行政機關申請作出準予強制執行的裁定后,應當及時拆除違法建筑物、恢復耕地種植條件。這也是自然資源行政執法和執行中的一個難題。檢察機關與自然資源部門立足各自職能,結合辦理個案推動系統治理、訴源治理,促進區域內涉耕地保護難題得以解決,合力破解耕地恢復“最后一公里”問題,嚴守耕地紅線,落實耕地保護責任。
       
      案例五
      四川省某縣自然資源和規劃局申請強制執行劉某退還土地、拆除建筑物、恢復土地原狀及罰款行政非訴執行監督案
             【關鍵詞】
             行政非訴執行監督  永久基本農田保護  裁執分離  檢察建議
             【基本案情】
             2018年7月,四川省某縣某鎮村民劉某未經批準,擅自占用該村永久基本農田1.07畝修建家具廠,建成一棟一層磚體墻、彩鋼屋頂建筑。2019年4月,某縣自然資源和規劃局(以下簡稱縣自規局)執法人員巡查發現劉某違法行為。同年5月6日立案查處,7月5日,對劉某作出行政處罰決定:1.責令十五日內拆除地上建筑物,對永久基本農田進行治理和恢復原種植條件,并退還土地給村集體;2.并處罰款10653.75元。劉某在規定期限內未履行處罰決定,亦未申請行政復議或提起行政訴訟,經催告仍未履行。2020年1月13日,縣自規局向某縣人民法院(以下簡稱縣法院)申請強制執行。2020年1月17日,縣法院作出裁定,準予強制執行,交由縣自規局執行。裁定后,劉某于2020年11月4日繳納了罰款,但一直未拆除違法建筑物。
             【監督和協作配合情況】
             調查核實。在開展全國檢察機關土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動中,縣自規局將該案主動移送某縣人民檢察院,說明相關情況,會商解決方案?h檢察院通過實地調查,向縣法院和縣自規局了解案情、調閱卷宗等,查明縣自規局作出行政處罰決定并申請法院強制執行符合法律規定?h法院將縣自規局申請強制執行內容裁定由縣自規局執行,但因縣自規局不具備強制執行權亦缺乏組織實施的必要手段,該行政處罰決定未能得到實際執行。
             監督意見?h檢察院審查認為,根據《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國土地管理法》的規定,縣自規局沒有行政強制執行權,在沒有裁執分離地方規范性文件的情況下,縣法院在作出裁定時未充分考慮縣自規局作為沒有行政強制執行權的機構,存在強制執行手段缺乏等現實困難,致使該案處罰決定一直沒有實際執行。2021年6月25日,縣檢察院向縣法院發出檢察建議,建議糾正不當裁定,確保該案執行落實到位。
      監督結果?h法院收到檢察建議后,對該案重新進行審查,經與縣政府、縣檢察院、縣自規局溝通協商,認為縣自規局在執行手段和強制措施上確實存在實際困難,重新裁定將行政處罰決定交縣政府組織實施,縣自規局予以協助。在法院、自規局及當地政府的協作下,違法建筑于2021年7月29日被全部拆除。目前,土地恢復了種植條件并已退還村集體。
             長效治理。為系統治理農村土地執法執行難、強制執行措施與主體執行能力不匹配等現實困難,縣檢察院以個案辦理為契機,與縣政府建立府檢聯動機制,并推動舉行縣政府、縣法院以及相關行政主管部門參加的聯席會議,形成會議紀要,達成共識,對裁執分離案件中行政機關缺乏強制執行權導致執行難的,統一由法院裁定交縣政府組織實施、行政主管部門配合、檢察機關監督?h檢察院還與縣自規局等行政主管部門制定行政非訴執行工作協作配合辦法,推動當地政府整合各行政職能部門資源優勢,形成依法執行的長效機制。協作機制建立以來,當地涉土地類行政非訴執行案件執行到位6件,復耕復種6.88畝。
             【典型意義】
             永久基本農田是為確保國家糧食安全,依據國土空間規劃確定的不得擅自占用或者改變用途,實行特殊保護的耕地。國家實行永久基本農田保護制度,對永久基本農田實行特殊保護,這是確保國家糧食安全,加快推進農業農村現代化的有力保障。永久基本農田一經劃定,任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途,嚴禁未經審批違法違規占地,F實中,擅自變更土地用途、違法占用永久基本農田修建建筑物等蠶食耕地的現象在農村地區具有一定的典型性和普遍性,行政處罰實際執行到位率較低。人民法院探索開展“裁執分離”過程中,有些將涉土地類行政處罰申請強制執行案件裁定給沒有強制執行能力的自然資源部門執行,自然資源部門因缺乏法律授權的執行措施等現實困難,難以實際執行到位。檢察機關和地方政府創新思路,建立府檢聯動機制,自然資源主管部門向檢察機關移送行政處罰臺賬以及相關案件線索,檢察機關依法啟動監督程序,對行政非訴執行案件的申請、受理、審查、裁定和執行等活動實施全過程監督,推動行政處罰執行到位,保護永久基本農田不受侵害。同時,在堅持永久基本農田不被非法侵占的前提下,搭建起溝通協商平臺,充分考量各方執行能力,最終形成該類行政處罰強制執行由人民政府組織實施,職能部門予以協助的模式,檢察權、審判權、行政權同向發力,破解“裁執分離”難題,實現辦理一個案件,解決一類問題的效果。 

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